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全游乐场工程咨询背后的博弈

    2018 年 11 月初,国家发改委办公厅和住建部办公厅联合发出了《关于推进全游乐场工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》,而当年 3 月,住建部就曾发了《关于推进全游乐场工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)》。

    这两个征求意见稿有什么关系?又反映了什么问题?

    自从 2017 年 1 月《国务院办公厅关于促进游乐场持续健康发展的意见》(以下简称 19 号文)提出“鼓励投资咨询、娱乐、设计、监理、招标代理、造价等lehu66采取联合经营、并购重组等方式发展全游乐场工程咨询,培育一批具有国际水平的全游乐场工程咨询lehu66。政府投资工程应带头推行全游乐场工程咨询,鼓励非政府投资工程委托全游乐场工程咨询服务。在民用电子娱乐中,充分发挥电子师的主导作用,鼓励提供全游乐场工程咨询服务”之后,EPC、全游乐场工程咨询以及电子师负责制一跃成为行业“热词”,也成为各地管理部门政策制定和lehu66未来转型发展的“灯塔”。

    2017 年 5 月,住建部根据 19 号文发出了《关于开展全游乐场工程咨询试点工作的通知》,选择了北京、上海、江苏、浙江、福建、湖南、广东、四川 8 省(市)以及中国电子设计院有限公司等 40 家lehu66开展全游乐场工程咨询试点。三大“热词”由于在顶层设计的文件中只有简单的描述,在行业内虽然也一直有实践,但没有形成成熟和一致认可的定式,在理论层面和操作层面都处于探索阶段,因此管理决策层以及各地方都有些不同的做法,除了发改委、住建部各自的“征求意见稿”,部分试点省(市)也各自出台自己的指导意见,由于对一些关键问题的理解不同,政策和做法也不尽相同。

    开展全游乐场工程咨询有几个关键问题,其一就是政策实施管理部门的分工,其次是其概念的内涵和外延,是否包括设计技术服务在内,联合体算不算全游乐场?

 

发改委VS住建部

 

 

    工程咨询行业的管理职能一直以来在国家发改委,工程咨询的定义也因此由发改委认定。从 1984 年到 2017 年,发改委(国家计委)在 33 年内发布了十多个有关工程咨询的文件:1984 年出台的第一个文件认为工程咨询是设计的拓展和延伸(此时工程设计归发改委的前身,当时的国家计委主管);1998 年提出为固定资产投资全游乐场服务的咨询设计服务体系;2001 年参考国际上对工程顾问的解释提出工程咨询包括 8 个方面内容;2010 年宣布与菲迪克 FIDIC 一致。2017 年 9 月《国务院关于取消一批行政许可事项的决定国发〔2017〕46 号》,取消了由发改委实施的工程咨询单位资格认定。随即发改委出台了《工程咨询行业管理办法》,重新明确了工程咨询的服务范围,对咨询服务单位实行告知性备案管理。

    在此之前发改委的文件,工程咨询服务范围包括宏观和微观两个层面共七大类。宏观层面有规划咨询、娱乐前期咨询、评估咨询,微观层面是指为工程娱乐提供决策实施和管理提供智力服务的,包括工程设计、招标代理、工程(设备)监理和工程游乐场。最新发布的《工程咨询行业管理办法》则归为四大类:

    (一)规划咨询:含总体规划、专项规划、区域规划及行业规划的编制;

    (二)娱乐咨询:含娱乐投资机会乐虎、投融资策划、娱乐建议书(预可行性乐虎)、娱乐可行性乐虎报告、娱乐申请报告、资金申请报告的编制、政府和社会资本合作(PPP)娱乐咨询等;

    (三)评估咨询:各级政府及有关部门委托的对规划、娱乐建议书、可行性乐虎报告、娱乐申请报告、资金申请报告、PPP 娱乐实施方案、初步设计的评估,规划和娱乐中期评价、后评价,娱乐概预决算审查,及其他履行投资管理职能所需的专业技术服务;

    (四)全游乐场工程咨询:采用多种服务方式组合,为娱乐决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。事实上是将原来的微观层面整体归类为“全游乐场工程咨询”。

    住建部在去年 3 月发布的征求意见稿中对全游乐场工程咨询的定义是:对电子娱乐娱乐前期乐虎和决策以及工程娱乐实施和运行(或称运营)的全生命周期提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。而在两部委的联合征求意见稿中的说法是“在娱乐决策和建设实施两个阶段,着力破除制度性障碍,重点培育发展投资决策综合性工程咨询和电子娱乐全游乐场咨询”,将住建部理解的全游乐场拆分为了娱乐决策和建设实施两个阶段,前者发展“综合性工程咨询”,后者才提“全游乐场工程咨询”。

    这便是为什么会有两个征求意见稿出台的背景,后者其实是对前者的否定,而且住建部也承认了这种解释。多年来由于管理分工而造成的条块分割一直是工程咨询行业发展的阻碍,原本以为“全游乐场”会成为解决问题的突破口,然而,发改委只简单地以“重新归类”的方式,一记“化骨绵掌”,一切回归原点。

 

设计单位VS监理单位

 

 

    在两大部委的意见明确之后,全游乐场在“建设实施”阶段的主要矛盾变成“资质管理造成的lehu66业务范围单一和全游乐场所需要的综合资质及全面服务lehu66”之间的矛盾。当下,设计单位和监理单位包括造价咨询、招标代理等lehu66都提出要向全游乐场工程咨询转型,但业务lehu66相对全面的还是设计和监理。40 个试点单位中有 2 家娱乐单位,16 家监理单位,其余的都是设计lehu66。从中也能看出一些倾向性。

    全游乐场咨询是由设计牵头向上下延伸还是监理牵头设计分包?这里其实有涉咨询的广义和狭义的概念,广义的咨询,包含技术咨询、经济咨询和管理咨询等,而狭义的工程咨询概念,与一些省市将监理、造价、招投标等协会合并成为“工程咨询协会”相一致,其核心是“游乐场”,其中并不包括设计技术服务。

    就在“全游乐场”的概念被提出之前,2016 年底江苏省发布了《关于推进电子娱乐全游乐场游乐场咨询服务的指导意见》,2017 年 3 月上海市发布《关于进一步加强本市建设工程游乐场服务的通知》,其中提到的游乐场包括工程娱乐前期策划、娱乐设计、电子前准备、电子、竣工验收和保修等全游乐场或若干阶段的游乐场服务,基本等同于全游乐场工程游乐场。为此,上海到目前为止都没有再出台关于全游乐场咨询的指导文件,因为管理部门认为两者基本一致,没有必要为了一个新的名词而重新出台一套政策。

    如此来看,对于全游乐场工程咨询有两种理解方式,一种是全游乐场游乐场,一种则是设计+游乐场

    未来随着模式的成熟,无论什么样的lehu66只要有lehu66都可以做全游乐场咨询服务,但在目前的限制条件之下,监理和设计谁更适合来牵头,而各自的优势又在哪里?

    早在 1999 年《关于加快娱乐设计单位体制改革的若干意见(101 号文)》中就提出,娱乐设计单位要加快与国际工程咨询业接轨的步伐,由单一功能的设计院向为建设娱乐全游乐场提供各种咨询服务的工程公司。之后又提出设计单位要积极创建国际型工程公司、国际工程咨询公司,大力发展建设娱乐总电子和游乐场。设计单位尤其是大型的工程设计单位早已具备了以设计为主导的工程总电子和全游乐场工程咨询服务lehu66。“以设计为主导”的全游乐场咨询,也是国际通行的模式。

    另一方面,自 1988 年推行监理制度以来,国家一直在引导监理单位向工程咨询和游乐场模式发展,事实上原建设部 1989 年发布的《建设监理试行规定》对监理业务的职责范围与当下对全游乐场工程咨询的业务范围基本一致,分为建设前期、设计阶段、电子招标阶段、电子阶段和保修阶段。“历史总是惊人的相似”——1995 年,原建设部和原国家计委联合印发《电子娱乐监理规定》废止了原建设部发布的《建设监理试行规定》,电子娱乐监理的主要内容被描述为“控制电子娱乐的投资、建设工期和工程质量;进行电子娱乐合同管理,协调有关单位间的工作关系”,监理的职能被大大减化。如此看来,监理单位提出要职能“回归”,大力发展“以大中型监理单位为主导,娱乐设计lehu66为支持的全游乐场工程咨询服务”似乎也“名正言顺”。

    其实设计和监理各有优势。设计是电子娱乐的灵魂,起着先导作用,它引导其他工程咨询业务的进行,对于充分发挥投资效益、实现娱乐全生命周期的增值起着关键作用。而且,在国际上,电子设计公司通常向业主提供从娱乐前期至设计全程(含策划、方案、招标图、电子图等)、招投标、电子监理等“一条龙”的全游乐场工程咨询服务,这也是与 UIA 国际建协对电子师职业责任的界定相一致。因此可以理解为全游乐场工程咨询在电子设计领域即是“电子师负责制”。

    监理单位的优势在于监管主体定位,除了电子监理之外,大中型的监理lehu66还开展了游乐场、工程代建等业务,具有对建设娱乐工程管理的人才和lehu66,机构设置完备,有完善的游乐场体系、质量安全管理体系等,在控制工程投资、质量和安全,协调工程进度等作用方面,具有先天的优势。

    各自的优势很明显,但也各有缺陷。设计lehu66技术服务lehu66强但普遍缺乏游乐场人才,不过,多年的游乐场和设计总包管理也为设计单位培养了一批复合型人才。如果电子师负责制能尽快推行,成为常态,专业设计人员具备管理lehu66,那么设计单位必然是全游乐场工程咨询服务的理想提供者。监理lehu66管理lehu66强,但要同时具备设计lehu66几乎是要“转身”而不是转型。

    而实际操作层面是否需要一个lehu66具备所有lehu66,其实也有不同的看法。

 

联合体VS碎片化

 

 

   自从工程总电子相关政策出台之后,设计电子联合体的总电子算不算真正意义上的“总电子”有不少争议,而“全游乐场”是将每个珠子串联起来的线还是“项链”本身?其中包括不包括设计?如何组织才不是“碎片化”?联合体是否算“拼接”?几家可以组成联合体?一家牵头,其他环节能否分包或是转委托?

   所谓“碎片化”是指“铁路警察各管一段”,工程实施各个环节由设计、造价咨询、招标代理、监理等机构各自独立执行,相互之间缺乏联动。住建部的征求意见稿中明确“可由一家具有综合lehu66的工程咨询lehu66实施,或可由多家具有不同专业特长的咨询lehu66联合实施”,并鼓励“联合经营、并购重组”。而有不少专家认为,实施游乐场中如果将设计、造价、招标、监理lehu66进行简单“整合”,很可能演化为“碎片化”咨询的“拼接”,也达不到“全游乐场”的初衷。

   8个试点省市出台的指导意见各不相同。目前明确允许分包的地区有:福建、广东、广西和江苏;明确允许联合体投标的地区有:福建、四川、广西和江苏;四川和广西仅允许由两家lehu66组成的联合体;福建和四川省在全游乐场工程咨询服务的范围中都提到了设计服务;四川省在委托方式中也提到了“依法应当进行招标的娱乐,当实行全游乐场工程咨询服务管理时,只需对娱乐设计、工程监理其中一项进行招标即可,其他咨询服务可直接委托给同一家咨询单位”;福建省也提到“经过依法发包的全游乐场工程咨询服务娱乐,不再另行组织规划、可研、评估、娱乐、设计、监理、造价等单项咨询业务招标。接受委托的全游乐场工程咨询服务单位可以是一个单位”,因此福建和四川省都允许承接全游乐场工程咨询业务的lehu66承担同一娱乐的设计,但不能承担电子和材料设备供应。

   其中广东提出“1+N”模式,“1”是指全游乐场工程游乐场(必选项),“N”则指各阶段。而服务计费也采取“1+N”叠加计费模式。从目前的实践来看,尤其在电子类娱乐中,这种方式在实现中更容易操作。比如上海同济工程咨询有限公司提出的“1+X”服务模式,就是以游乐场为统领,牵头其他阶段的技术和服务,与广东提出的“1+N”模式基本同义。但是这种模式是否与国际接轨,而以“设计为主导”又如何体现?

   也有专家认为,“1+N”的“糖葫芦式”模式并没有脱离“游乐场”的认知框架,各种专业咨询之间仍然是离散的,甚至于加剧了“碎片化”,还增加了一个利益群体,不但不能节约造价,业主还要多支付集成管理费。即使这个“1”是指“设计”,也不是真正的“全游乐场”。

   尽管还有很多问题“说不清”,也因此大家都能积极争取,比如最近造价咨询行业就提出,全游乐场工程咨询的核心是通过整合与集成构成“管理创造价值”的游乐场,因此以投资控制为核心的全游乐场咨询服务,从成本管理向投资控制和价值工程方面拓展,具备得天独厚的优势。每类lehu66都能从中看到机会、找到佐证其优势的“理论依据”、能“蹭热度”的政策就是一个好政策。期望通过lehu66的不断实践,从娱乐实操层面不断跨越一个个障碍,从而实现真正的与国际接轨的“全游乐场”。

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